Educação Infantil: desafios do processo de construção de Políticas Públicas
Neste artigo, as educadoras Isa T. F. Rodrigues e Rita Coelho traçam um panorama da Educação Infantil no Brasil e detalham o que foi feito em Belo Horizonte anos atrás, quando ocorreram avanços significativos das políticas públicas no município. Com esperança, afirmam que, no atual contexto, “a organização coletiva é um princípio fundamental da luta democrática. Trazer para o debate os avanços do passado é colocar uma pauta viável, exequível e já pactuada pela sociedade”.
A Educação Infantil, primeira etapa da Educação Básica, oferecida em creches e pré-escolas, caracterizadas como estabelecimentos educacionais, independente do nome fantasia que tenham, é direito de todas as crianças desde o nascimento até os 6 (seis) anos de idade completos até 31 de março, sendo sua oferta dever de Estado.
Pela Constituição Federal, compartilhar a educação de crianças de até 3 (três) anos e 11 meses com o atendimento em creche é uma opção da família, mas, a partir de 4 (quatro) anos completos em 31 de março, a matrícula na pré-escola é compulsória.
Estas são características identitárias da Educação Infantil construídas historicamente na nossa sociedade por meio de um processo de disputa de concepções, interesses, poderes e lutas sociais:
- A Educação Infantil integra o sistema educacional brasileiro;
- As creches e pré-escolas são espaços institucionais não domésticos que constituem estabelecimentos educacionais públicos ou privados que funcionam em período diurno;
- A Educação Infantil é direito de todas as crianças de 0 (zero) a 5 (cinco) anos que vivem no território brasileiro, sem qualquer requisito de seleção, caracterizando-se como a única etapa da educação que tem uma idade própria;
- É dever do Estado garantir a oferta de Educação Infantil pública, gratuita e de qualidade;
- A frequência na Educação Infantil não é pré-requisito para a matrícula no Ensino Fundamental;
- A Educação Infantil possui recursos financeiros constitucionalmente vinculados às matrículas da rede pública e da conveniada;
- A Educação Infantil é um campo de atuação profissionalizado, sendo exigida, para o exercício da docência, a habilitação para o magistério superior ou médio;
- A Educação Infantil visa ao desenvolvimento integral da criança por meio de interações e brincadeiras que devem assegurar processos de aprendizagem de múltiplas linguagens e, ainda, o direito à vida, à proteção, à saúde, ao bem-estar, à dignidade, dentre outros;
- As instituições e profissionais da Educação Infantil devem entender o cuidado como algo indissociável ao processo educativo;
- As crianças não podem ser retidas ou reprovadas na Educação Infantil;
- A Educação Infantil não substitui e, sim, complementa a ação da família, de quem se constitui como uma importante parceira.
Essa concepção estrutural da Educação Infantil é, seguramente, um grande avanço concretizado na legislação nacional a partir do paradigma dos direitos sociais, gradativamente regulamentado pelo Conselho Nacional de Educação e conselhos dos respectivos sistemas.
Antes de trazer evidências dos principais avanços concretos, vale lembrar que vivemos numa sociedade desigual e injusta. Precisamos ponderar sobre as dimensões estruturais que se manifestam na Educação Infantil e são comuns a outras políticas. Até 2016, ao considerarmos as últimas três décadas, temos evidências de que, para além dos inúmeros e cíclicos retrocessos, a trajetória das políticas de Educação Infantil e de efetivação dos direitos das crianças apresenta avanços significativos, sobretudo em relação à legislação e normas oficiais, ao padrão de financiamento, à oferta de serviços, à produção de conhecimento, à mobilização social, à organização judicial da demanda por atendimento, à expansão da oferta de serviços.
A maior visibilidade dos problemas deve ser considerada também como um avanço no reconhecimento social coletivo dos direitos das crianças.
Até o governo Dilma, constata-se que, na pluralidade de concepções pedagógicas, a atuação do governo federal apresentava uma coerência na construção da identidade da Educação Infantil como primeira etapa da Educação Básica, na regulação do campo, no debate sobre currículo, formação de professoras e qualidade. Claro que esses avanços ocorrem num contexto de contradições que configuram as características e os desafios estruturais do Brasil. Não é possível negar os problemas, como a invisibilidade dos bebês, a inadequação da formação inicial das professoras, a não valorização dos docentes e, principalmente, a qualidade das interações no cotidiano com as crianças. São realidades seríssimas que muitas vezes infringem, de forma grave, os direitos da criança. A despeito disso, ressaltamos que o campo da Educação Infantil vem crescendo como política pública, necessidade social e movimento organizado. Essa combinação significativa não se observa em outras etapas da Educação Básica.
Vale destacar a natureza de alguns problemas que não são específicos da Educação Infantil, mas são estruturais da sociedade brasileira e se manifestam na Educação Infantil, ou seja, existem decorrências na educação, como na assistência social, na cultura, na saúde. A forma como as consequências atingem cada área são específicas, mas as causas, as razões do problema não estão no âmbito da governabilidade ou do conhecimento específico dos profissionais dessa etapa.
No Brasil, vivemos um grande distanciamento entre o reconhecido na legislação, entre o proclamado no discurso e o efetivado na prática.
Trata-se de algo diferente, por exemplo, das questões referentes às práticas pedagógicas, ao currículo, à avaliação, à identidade do profissional ou à qualidade do cotidiano nas creches, aspectos da competência prioritária e específica dos pesquisadores, professores, gestores e militantes da Educação Infantil.
Essa distinção é uma medida estratégica para a busca pela qualidade da Educação Infantil, porque, na luta pelas mudanças estruturais, cabe uma atuação ampla, de forma articulada, de inúmeros atores políticos de diferentes campos e áreas. Importante ressaltar que a Educação Infantil não é a propositora principal ou exclusiva, sendo, antes, parte de um coletivo muito maior. As crianças da primeira infância constituem o segmento populacional que apresenta os piores indicadores sociais, constituindo-se como o mais atingido em época de tragédias como a que vivemos atualmente (Pandemia de Covid 19).
No Brasil, vivemos um grande distanciamento entre o reconhecido na legislação, entre o proclamado no discurso e o efetivado na prática. Entretanto, são significativos os progressos nas políticas de Educação Infantil, merecendo destaque:
- A expansão da oferta pública com ampliação da rede física;
- As taxas de cobertura;
- A institucionalização e a regulamentação crescente no setor educacional;
- A melhoria do financiamento;
- A ampliação do número de professores habilitados em nível superior;
- O fortalecimento da identidade pedagógica dessa etapa.
Em Belo Horizonte
Algumas dimensões da Política de Educação Infantil de Belo Horizonte podem exemplificar tendências desse processo.
Os anos de 1990 foram de grande importância para a estruturação interna da Prefeitura de Belo Horizonte e para o planejamento e execução de políticas sociais. A partir dessa década, alicerçado na Constituição Federal/1988, na Lei Orgânica do Município/1990 e na Lei de Diretrizes e Bases da Educação /1996, o governo municipal tomou decisões e construiu estratégias que constituíram as políticas públicas de Educação Infantil hoje implementadas. Entre as ações, destacamos: manutenção da política de convênio com creches comunitárias, filantrópicas e/ou confessionais e investimento na melhoria da qualidade de atendimento.
Em 1993, a rede de creches conveniadas com a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social/PBH, em sua maioria creches comunitárias, atendia mais que ao dobro de crianças matriculadas em turmas de pré-escolar da Rede Municipal de Ensino. As creches atendiam a crianças de 0 (zero) a 6 (seis) anos, em horário integral, e as escolas municipais atendiam crianças de 5 (cinco) e 6 (seis) anos, em horário parcial. O formato de atendimento em horário integral, cobrindo uma faixa etária mais ampla, era, e ainda é, o mais próximo da necessidade das famílias. Com a decisão política da manutenção dos convênios e o reconhecimento da urgência de melhorar a qualidade do atendimento na rede de creches, a Prefeitura de Belo Horizonte (PBH) implantou ações intersetoriais, envolvendo prioritariamente as Secretarias de Educação, de Desenvolvimento Social e a recém-criada Secretaria Municipal de Abastecimento Alimentar. A Associação Municipal de Assistência Social (AMAS) foi reestruturada, deixando seu caráter caritativo, e passou a atuar de forma integrada à Secretaria de Desenvolvimento Social, empreendendo ações que, juridicamente, o poder público é impossibilitado de realizar, tais como a reforma de espaços físicos não públicos. A Prefeitura passou a investir na formação das educadoras e no fornecimento dos gêneros alimentícios. A adequação do espaço físico das instituições foi realizada pela AMAS. Além desses investimentos, as cláusulas do convênio passaram a ser regularmente acordadas com movimento representativo das creches comunitárias – Movimento de Luta Pró-Creches – MLPC. Houve um aumento do valor per capita e o repasse de recursos financeiros deixou de sofrer atrasos. Novos convênios foram firmados, mediante avaliação técnica das condições de funcionamento das creches.
O Projeto Formação do Educador Infantil de Belo Horizonte contribuiu de maneira significativa para a construção das políticas públicas municipais e para elaboração do documento ‘Critérios para um atendimento em creches que respeite os direitos fundamentais das crianças’
Acreditando que o atendimento de melhor qualidade à criança passa, necessariamente, pela formação dos profissionais que com elas trabalham, a Prefeitura passou a investir na formação regular e em serviço das educadoras e na formação do quadro técnico das secretarias municipais de Educação e de Desenvolvimento Social, responsáveis pela coordenação da Política de Educação Infantil. Como exemplo desse investimento, citamos o Projeto Formação do Educador Infantil de Belo Horizonte, que contribuiu de maneira significativa para a construção das políticas públicas municipais e para elaboração do documento “Critérios para um atendimento em creches que respeite os direitos fundamentais das crianças”, por Maria Malta Campos, pesquisadora da Fundação Carlos Chagas. Esse documento foi publicado pelo MEC, distribuído para estados e municípios, proporcionando debates sobre a qualidade do atendimento em instituições de Educação Infantil, com secretários municipais de educação e outros gestores, com quadros técnicos do Poder Público, com coordenadoras e professoras das instituições públicas e conveniadas.
Uma das ações relevantes desse projeto foi a criação do Curso Supletivo de Ensino Fundamental e Médio para a qualificação profissional do Educador Infantil. Naquele momento, um grande número de educadoras não tinha concluído o Ensino Fundamental. O curso foi regulamentado pelo Conselho Estadual de Educação em 1996, sendo o primeiro dessa modalidade aprovado no país, servindo também como referência para outros estados e municípios.
Para a formação em serviço, destinada à melhoria da interação do educador com o grupo de crianças, instituiu-se a Semana Creche Viva, com a oferta de cursos diversos, As ações de formação em serviço foram incorporadas à política de Educação Infantil do município, por meio de cursos para os professores de Educação Infantil das creches conveniadas e da Rede Pública, ministrados tanto por profissionais da Secretaria de Educação e das outras secretarias municipais, quanto por consultores, especialistas em áreas específicas.
Gestores públicos estão permanentemente se defrontando com questões relativas à implementação de políticas, sobretudo em um contexto de forte competição por recursos. Os argumentos para a decisão política de manter e aprimorar o conveniamento com as creches passaram pela necessidade de qualificar o atendimento em uma rede já instalada pela organização social, pela busca de uma relação mais próxima entre poder público e sociedade civil, assim como pelos limites financeiros da PBH, considerando o aporte de recursos necessário para políticas concomitantes de implantação de creches públicas e melhoria das condições de atendimento às crianças nas creches conveniadas. A decisão tomada naquele momento possivelmente retardou a criação de uma rede pública de Educação Infantil. Entretanto, não fosse a decisão pela manutenção dos convênios, poderia ter ocorrido o esvaziamento de um grande movimento social, sobretudo de mulheres, na construção do campo dessa etapa educacional. Além disso, haveria um déficit ainda maior entre a demanda da população e a oferta de vagas.
Regulamentação da Educação Infantil pelo Conselho Municipal de Educação
Em 1998, Belo Horizonte instituiu o Sistema Municipal de Ensino e criou o Conselho Municipal de Educação, órgão de caráter deliberativo, normativo e consultivo. O processo de formulação e deliberação da Resolução CME/BH nº 01/2000, que fixou normas para a Educação Infantil no Sistema Municipal de Ensino, foi marcado por um intenso debate entre representantes de um conjunto diverso de instituições, com diferentes valores, interesses, formas de organização e manutenção. A consolidação do texto final foi o resultado de discussões, confronto em torno de princípios e concepções, negociação em plenárias e audiências públicas e votação, constituindo-se como um processo riquíssimo para o reconhecimento da Educação Infantil como primeira etapa da Educação Básica. Em decorrência dessa regulamentação, a Secretaria Municipal de Educação (SMED) instituiu um setor responsável por receber a documentação e realizar visitas técnicas às escolas e instituições de atendimento à criança de 0 (zero) a 6 (seis) anos do município, tanto as comunitárias, filantrópicas e confessionais, quanto as escolas municipais e particulares. Após instruir os processos, a SMED os encaminhava ao Conselho Municipal de Educação, para que esse deliberasse a autorização de funcionamento da instituição ou escola. Esse foi um dos passos fundamentais para a melhoria da qualidade do funcionamento das instituições, para a melhoria da qualidade do atendimento à criança, para a valorização dos profissionais da área, para a tomada de decisão quanto à constituição do atendimento público à criança de 0 (zero) a 6 (seis) anos, que resultou na implantação das Unidades Municipais de Educação Infantil.
Implantação das Unidades Municipais de Educação Infantil e sistematização dos Parâmetros Curriculares para a Educação Infantil do Município
A pauta da implantação da Rede Pública de Educação Infantil ganhou força na Prefeitura de Belo Horizonte. Em 2002, foi instituída uma comissão intersetorial para realizar estudos e apresentar propostas nessa direção. Coube a essa comissão localizar terrenos da PBH em áreas de maior vulnerabilidade social nas 9 (nove) Regionais Administrativas da cidade, construir projetos arquitetônicos que possibilitassem o desenvolvimento das diretrizes pedagógicas da SMED e que assegurassem o atendimento a um número significativo de crianças.
À comissão coube, ainda, a proposição do quadro de profissionais para as unidades, proposta essa rejeitada pela PBH, sob a alegação de falta de recursos financeiros. O governo definiu pela criação do cargo de Educador Infantil, selecionado por meio de concurso público, com salários e progressão na carreira inferiores aos já estabelecidos para professores do Ensino Fundamental e Médio, o que gerou grande insatisfação e resistência tanto por parte dos professores da rede, quanto pelas Gerências da SMED e de outras Secretarias do Município. A proposta foi rejeitada pelas universidades, sindicatos, movimentos representativos da Educação Infantil, como o Movimento de Luta Pró-Creches e o Fórum Mineiro de Educação Infantil. Foi mais um processo que demandou inúmeros debates e que gerou estremecimentos entre instituições, profissionais e militantes da área. Ao longo do tempo, os dissensos foram minimizados e as relações restabelecidas. A definição dos critérios de matrícula também exigiu inúmeros debates, optando-se pela priorização de vagas para crianças de famílias mais vulneráveis e pela matrícula compulsória das crianças com deficiência.
Projeto das UMEIs – A Criança como Eixo Principal
Em 2004, foram inauguradas as primeiras Unidades Municipais de Educação Infantil, com projeto arquitetônico padrão e adaptável à dimensão e topografia dos terrenos, criado por um grupo de arquitetos da Superintendência de Desenvolvimento da Capital (SUDECAP) e uma equipe da SMED. A criança foi o eixo principal do projeto. O Ministério da Educação publicou a experiência de Belo Horizonte (BH) no documento Parâmetros Básicos de Infraestrutura para Instituições de Educação Infantil, como subsídio para a construção de escolas de Educação Infantil em outros estados.
À qualidade do espaço físico e dos equipamentos das Unidades Municipais de Educação Infantil (UMEIs), somaram-se os estudos e experiências dos professores e demais profissionais das pré-escolas da Prefeitura e das creches conveniadas, além das recomendações contidas na Resolução nº 01/2000 CME/BH, que subsidiaram a construção dos projetos político-pedagógicos em cada Unidade. O intercâmbio com Reggio Emilia, cidade italiana, referência internacional de qualidade no atendimento às crianças em creches e pré-escolas, propiciou um intenso processo de formação de educadores e professores de Educação Infantil de BH. Esse intercâmbio contribuiu e enriqueceu a proposta pedagógica da SMED, sistematizada no documento “Proposições Curriculares para a Educação Infantil de Belo Horizonte”.
A SMED emancipou as UMEI, antes vinculadas às Escolas de Ensino Fundamental, transformando-as em Escolas Municipais de Educação Infantil (EMEI), com direção própria. O cargo de Educador Infantil foi extinto e substituído pelo de Professor de Educação Infantil. Embora a cobertura do atendimento tenha sido significativamente ampliada, não supre a demanda de vagas e de horário de atendimento.
Mas, como em todo percurso histórico, na Educação Infantil não é diferente. O movimento não é linear, crescente, as contradições presentes na realidade social fazem emergir descontinuidades no processo, rupturas, retrocessos que ameaçam as conquistas.
Atualmente, a despeito dos avanços, ainda há desafios a enfrentar, entre os quais, o Fórum Mineiro de Educação Infantil integrado ao Movimento Inter Fóruns de Educação Infantil do Brasil-MIEIB, que destaca a necessidade de
- universalizar a educação para as crianças de 4 e 5 anos (100% da população nessa faixa etária) em todas as regiões de BH. Para atingir esta meta, que se torna mais desafiadora a cada ano, a SMED precisa utilizar meios de fazer a busca ativa daquelas crianças não matriculadas em pré-escolas, faixa etária em que há obrigatoriedade da educação básica;
- aperfeiçoar os mecanismos e estratégias utilizados no Cadastro Único de modo a captar a demanda real, minimizando riscos de que famílias não procurem o atendimento por falta de informação, desconhecimento do direito da criança à educação infantil, dificuldades relativas ao acesso ao Cadastro, entre outras;
- analisar e procurar minimizar os impactos negativos das mudanças realizadas que visaram à expansão do atendimento como: a extinção dos berçários em algumas unidades; oferta apenas de atendimento em horário parcial para matrículas novas; abertura de turmas em escolas de ensino fundamental; redução dos horários de atendimento das turmas de horário parcial em meia hora e para as de tempo integral em uma hora; turmas com crianças de diferentes idades;
- garantir que a política municipal não abandone a concepção de Educação Infantil como direito das crianças de zero a seis anos de idade, bem como o compromisso de expandir a rede própria, do berçário aos 5 anos de idade na mesma instituição. A manutenção de berçários nas EMEI é fundamental para que essa concepção de educação infantil se fortaleça em Belo Horizonte; o berçário e as turmas de um e dois anos ofertados pelas EMEI podem e devem constituir referência de qualidade.
No contexto da pandemia, ainda são citados a ausência de clareza e diálogo na formulação da política municipal, a diminuição dos processos de formação docente, a redução do atendimento em jornada de tempo integral, a falta de orientações quanto à autonomia das escolas e o enxugamento das equipes da secretaria e regionais.
No atual contexto, a organização coletiva é um princípio fundamental da luta democrática. Trazer para o debate os avanços do passado é colocar uma pauta viável, exequível e já pactuada pela sociedade.
Uma característica importante da Educação Infantil no Brasil é a existência do Movimento Inter fóruns de Educação Infantil do Brasil-MIEIB. Organizado como uma grande rede nacional por meio de fóruns estaduais, regionais e municipais, esse movimento plural, suprapartidário, voluntário tem atuado de forma coerente e sistemática como um dos importantes atores coletivos, em nível nacional e local, na defesa e formulação de políticas comprometidas com a identidade da Educação Infantil como primeira etapa da Educação Básica.
No atual contexto, a organização coletiva é um princípio fundamental da luta democrática. Trazer para o debate os avanços do passado é colocar uma pauta viável, exequível e já pactuada pela sociedade.
Na realidade, as pautas do passado continuam presentes, sustentadas por muitos atores e forças sociais, constituindo-se como uma agenda para as lutas atuais. Assim, a Educação Infantil, como uma crescente necessidade social, responde a um imperativo de justiça social, pois produz resultados educacionais e benefícios sociais e econômicos.
O texto é parte integrante da Revista Tantas-Folhas, edição v.2, n.2 (2021).
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Isa T. F. Rodrigues
Isa T. F. Rodrigues é graduada em Psicologia, com Mestrado em Educação na FaE/UFMG. Assessorou creches comunitárias e coordenou a Creche FCH/FUMEC. Na Secretaria de Educação de Belo Horizonte, participou da equipe de implantação das Unidades Municipais de Educação Infantil (UMEI), e coordenou projetos de cooperação entre BH e Reggio Emilia/Itália, para formação de professores, construção e adequação de escolas infantis. Foi conselheira do Conselho Mineiro de Direitos da Criança e Adolescente, e Conselho Mineiro de Educação. Atualmente, coordena a Mostra Infantil do Festival Ver e Fazer Filmes/Instituto Fábrica do Futuro e Polo Audiovisual da Zona da Mata.
Rita Coelho
Rita de Cássia de Freitas Coelho, socióloga, formada em Ciências Sociais pela Universidade Federal de Minas Gerais. Uma das articuladoras da criação do Movimento Inter fóruns de Educação Infantil do Brasil (MIEIB). Foi presidente da União Nacional de Conselhos Municipais de Educação. Foi Coordenadora Geral da Educação Infantil do Ministério da Educação/MEC. Atuou em vários projetos de pesquisa e possui publicações e artigos na área. Atualmente, é coordenadora da equipe de avaliação da Educação Infantil no Centro de Políticas Públicas e Avaliação da Educação, da Universidade Federal de Juiz de Fora.
Ótimo texto da Rita e Isa. O percurso da Educação Infantil e os pontos de transformaçao e atençao atuais.
Parabéns!
Quem como eu viveu quase todos esses momentos da construção da política de educação infantil em Belo Horizonte pode testemunhar a veradicidade dos fatos relatados nesse artigo, escrito pelas mãos de duas pessoas que ajudaram a fazer essa história. Importante esse registro de um.momento tão único e profícuo da educação infantil na capital mineira. Parabéns pela abertura dada pela Tantas Folhas!